DEMOCRACIA AMBIENTAL Y FEDERALISMO

Por su multitudinaria respuesta, la audiencia pública convocada por la Cámara de Diputados en el proceso de reforma de la Ley de Glaciares, se ha convertido en mucho más que una instancia formal de participación. Sin embargo, su sorprendente masividad ha impactado tanto sobre el diseño del proceso, los criterios de selección de oradores, así como sobre la limitación de los tiempos de exposición ciudadana ahogando así la potencia de una voz mayoritaria que desea ejercer su derecho a habitar un ambiente sano. Sin Miga ofrece este ensayo de Florencia Sayago, quien nos explica detalles del contexto en el que se origina la Ley de Glaciares, así como las dificultades para el ejercicio pleno de una democracia ambiental.

DEMOCRACIA AMBIENTAL Y FEDERALISMO:

el fondo de pantalla de la reforma de la Ley de Glaciares

por Florencia Sayago

La discusión sobre la reforma de la Ley de Glaciares expone algo que en Argentina -y en América Latina en general- rara vez se reconoce de manera explícita: la protección jurídica del ambiente no reposa, solamente, en un conjunto de normas técnicas, sino también sobre una forma particular de democracia. Una democracia que no se agota en el voto ni en la representación, sino que se despliega en la posibilidad real de participar, de acceder a la información y de disputar el sentido del desarrollo.

Tradicionalmente, la democracia representativa llevaba implícita una clara demarcación de la frontera entre el poder político y la sociedad civil. Esta línea divisoria se ha visto desdibujada (o redefinida) a partir de la aparición de los derechos de tercera generación que habilitan la inclusión de nuevos participantes, con la posibilidad de ser co – gestores de ese interés público (la protección al ambiente, la conservación del patrimonio arqueológico, la prestación de servicios públicos, etc.) que antes era patrimonio intocable de los poderes del Estado. Esta ruptura de “exclusividad” para definir y gestionar el interés público, se manifiesta particularmente, en el campo de lo ambiental[1]. Quien defiende el derecho a un ambiente sano defiende lo que es propio y lo que es de todos. Gestiona en forma directa y simultáneamente lo individual y lo colectivo.

La llamada “democracia ambiental” es una construcción jurídica e institucional que, en América Latina, emerge de un contexto concreto: conflictos socioambientales cada vez más intensos, desigualdades estructurales persistentes y una profunda desconfianza en los procesos de toma de decisión pública. La región ha sido escenario de algunos de los proyectos extractivos más relevantes del mundo —minería, hidrocarburos, agronegocio— y, al mismo tiempo, de comunidades locales que históricamente han quedado al margen de las decisiones que afectan directamente sus territorios.

En ese marco, la audiencia pública convocada por la Cámara de Diputados, en el proceso de reforma de la Ley de Glaciares, se convirtió, sorprendentemente, en mucho más que una instancia formal de participación. La convocatoria surgió en un contexto de aceleración del tratamiento legislativo, como un mecanismo destinado —al menos formalmente— a canalizar la garantía de y masiva: más de cien mil personas inscriptas de todo el país. Sin embargo, esa misma masividad tensionó el propio diseño del proceso. Los criterios de selección de oradores (menos del 1% pudo asistir y hacer uso de la palabra), la limitación de los tiempos de exposición participación ciudadana frente a una reforma de alto impacto. La respuesta social fue inmediata y las dificultades de acceso a información completa y oportuna generaron un escenario en el que la participación efectiva comenzó a verse restringida.

La convocatoria, realizada en un contexto de aceleración del tratamiento legislativo, generó una respuesta social masiva: más de 120.000 personas se inscribieron para participar, evidenciando el alto nivel de interés público en la materia. Sin embargo, las condiciones efectivas de participación —limitación de expositores, tiempos restringidos, dificultades en el acceso a información completa— pusieron en tensión la capacidad real de incidencia de la ciudadanía. De este modo, la audiencia pública reveló una de las principales paradojas de la democracia ambiental contemporánea: la coexistencia de mecanismos formales de participación con limitaciones materiales que pueden vaciar de contenido ese derecho.

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Latinoamérica demanda mayor democracia ambiental

Es interesante advertir que, aún antes de la convocatoria formal, desde que se convocó formalmente la audiencia, la ciudadanía y las organizaciones de la sociedad civil no se limitaron a invocar la normativa nacional —en particular, el derecho a la participación establecido en la Ley General del Ambiente N° 25.675— sino que también recurrieron al Acuerdo de Escazú (“Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe”) como estándar de validación del proceso.

¿Qué es Escazú? Es el primer tratado ambiental de América Latina y el Caribe, adoptado el 4 de marzo de 2018 en Escazú, Costa Rica, y en vigor desde el 22 de abril de 2021, que, con carácter vinculante, reconoce y garantiza derechos de acceso en materia ambiental: información, participación pública y justicia. Pero es, además, algo más profundo: la institucionalización regional de una idea de democracia ambiental que no se agota en lo formal, sino que exige condiciones reales para que la ciudadanía incida en las decisiones.

El Acuerdo de Escazú debe leerse a la luz de este tipo de situaciones. No como una declaración aspiracional, sino como la respuesta regional a una historia concreta de exclusión en la toma de decisiones ambientales. Durante décadas, la participación fue concebida como un complemento, muchas veces tardío, de procesos ya definidos. Escazú invierte esa lógica: establece que el acceso a la información, la participación pública y el acceso a la justicia son condiciones constitutivas de decisiones legítimas. Y lo hace en un contexto donde los conflictos socioambientales no son excepciones, sino parte del funcionamiento ordinario del desarrollo.

En este sentido, la reacción popular frente a la reforma de la Ley de Glaciares permite observar con claridad por qué un instrumento de estas características resulta imprescindible en la región. Cuando los procedimientos participativos se desarrollan sin garantizar condiciones materiales adecuadas —información accesible, tiempos razonables, posibilidad efectiva de intervención— el derecho a participar corre el riesgo de vaciarse de contenido. Pero el alcance del Acuerdo es aún más profundo; es la evidencia jurídica y política de que el multilateralismo ambiental no solo persiste, sino que encuentra en la escala regional un ámbito especialmente fértil para su desarrollo. Pone en valor un elemento central que muchas veces se invisibiliza: el rol de la sociedad civil en la construcción de la democracia ambiental. No se trata únicamente de garantizar su participación, sino de reconocer que gran parte de los avances en materia ambiental en la región han sido impulsados desde ese ámbito.

En Argentina, este proceso tiene una trayectoria propia. La Ley General del Ambiente ya había incorporado, desde 2002, la participación ciudadana como un componente estructural de la política ambiental, estableciendo el derecho a ser consultado y la obligación de convocar audiencias públicas. Un año más tarde, la Ley N° 25.831, Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental para Garantizar el Derecho de Acceso a la Información Ambiental (uno de los cuatro pilares de Escazú), le pone plazos y reglas a esta garantía instrumental, intrínsecamente ligada al derecho a participar.

Sin embargo, la práctica institucional mostró rápidamente sus límites. La participación existe, pero muchas veces sin incidencia; la información está disponible, pero no necesariamente accesible; la justicia está formalmente abierta, pero materialmente costosa o lenta.

Así, la discusión sobre la reforma de la Ley de Glaciares deja de ser un episodio aislado para inscribirse en un proceso más amplio: el de la construcción —todavía incompleta— de una democracia ambiental sustantiva en América Latina. Lo que está en discusión no es únicamente el alcance de la protección del ambiente glaciar, sino la calidad del proceso mediante el cual se pretende modificarla. Cuando una ley que fue producto de un amplio consenso federal, técnico y social se reforma de manera acelerada y sin una deliberación equivalente, lo que se debilita no es solo la norma: es la legitimidad del sistema. No se trata solo de cumplir procedimientos, sino de garantizar procesos deliberativos genuinos, donde la decisión pública pueda ser efectivamente influida por la sociedad. En otras palabras, se trata de pasar de una democracia ambiental formal a una democracia ambiental sustantiva.

Este escenario se articula, además, con una cuestión de fondo: la tensión en torno al significado del federalismo ambiental en Argentina. El diseño constitucional, sustentado en los artículos 41 y 124, establece un sistema de presupuestos mínimos donde la Nación fija un piso de protección que las provincias, dueñas de los recursos naturales existentes en su territorio, pueden ampliar, pero no reducir. Sin embargo, en el debate actual sobre el ambiente glaciar y periglaciar, el federalismo es invocado, en algunos casos, como argumento para flexibilizar ese estándar común, desplazando la lógica de derechos hacia una lógica de disponibilidad de los recursos. Esta resignificación plantea riesgos evidentes para la coherencia del sistema ambiental.

¿Qué significa hoy el federalismo ambiental en Argentina?

La respuesta no es lineal: hay distintas capas de análisis que revelan sus tensiones estructurales. En su dimensión institucional, el federalismo ambiental se apoya en un esquema de gobernanza multinivel donde la Nación fija presupuestos mínimos (art. 41 CN) y las provincias ejercen el dominio originario de los recursos naturales (art. 124 CN). En ese entramado, el Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA) aparece como el ámbito de coordinación interjurisdiccional. Más que un órgano decisorio fuerte, el COFEMA funciona como un dispositivo de concertación horizontal cuya eficacia depende, en gran medida, de la voluntad política de las provincias y de la capacidad de la Nación para construir consensos. No es un “centro” de poder, sino un nodo de articulación en una red federal compleja. En el ámbito del COFEMA no hubo una posición unificada sobre la reforma de la Ley de Glaciares. En particular, la Provincia de La Pampa se opone abiertamente, argumentado que ello implicaría un riesgo para su seguridad hídrica.

Una segunda capa, territorial y ecológica, en la que las cuencas hídricas, el suelo, los bosques, como soporte de los sistemas productivos y de la vida, nos obligan a pensar el federalismo en términos de interdependencia. La gestión sostenible de las cuencas interjurisdiccionales requiere de mecanismos de decisión compartida que superen la lógica fragmentaria de las competencias formales y se orienten hacia esquemas de co-gobernanza.

Una tercera capa —quizás la más política— refiere al federalismo como arena de disputa sobre los modelos de desarrollo. En Argentina, las provincias no solo administran recursos: definen, en los hechos, las trayectorias productivas de sus territorios. Las decisiones sobre minería, hidrocarburos, agroindustria o infraestructura no son neutras: configuran matrices económicas, distribuyen beneficios y costos, y generan impactos ambientales que muchas veces trascienden las fronteras provinciales. En este sentido, regímenes como el RIGI (Régimen de Incentivo para Grandes Inversiones) plantea una ruptura en la arquitectura del federalismo ambiental que deja de ser un sistema de coordinación para convertirse en un mosaico de excepciones, donde los estándares ambientales se subordinan a la lógica de atracción de inversiones. En términos de ciencia política, se produce un desplazamiento desde un modelo de “federalismo cooperativo” hacia formas más cercanas a un “federalismo competitivo”, con incentivos que pueden erosionar la coherencia del sistema. Las decisiones ambientales inciden directamente en la calidad de vida, en el acceso a servicios básicos y en las condiciones de vulnerabilidad de amplios sectores de la población.

No nos olvidemos de lo importante

Hablemos de cambio climático; la protesta de las organizaciones ambientalistas no es catastrofismo exagerado. A escala global, la velocidad de derretimiento de los glaciares se incrementó un 36% en la última década. Este proceso no es marginal: los glaciares constituyen reservas estratégicas de agua dulce para más de 2.000 millones de personas y su degradación compromete directamente la seguridad hídrica global. Particularmente en los Andes, el fenómeno se intensifica: la tasa de retroceso glaciar es aproximadamente un 35% más rápida que el promedio mundial, y en los Andes tropicales se proyecta la pérdida de entre el 78% y el 97% del volumen glaciar hacia fines de siglo. Argentina no es ajena a esta dinámica. Con más de 16.000 glaciares distribuidos a lo largo de la cordillera, el país enfrenta un proceso acelerado de pérdida de masa y retroceso, incluso en sistemas históricamente considerados estables. La consecuencia no es solo ambiental, sino estructural: los glaciares son reguladores del ciclo hidrológico, sostienen caudales en períodos secos y funcionan como reservas estratégicas frente a escenarios de estrés hídrico creciente. Su degradación implica mayor variabilidad en la disponibilidad de agua, incremento de riesgos asociados (aluviones, deslizamientos) y tensiones distributivas entre jurisdicciones y sectores productivos.

Esto continúa …

La (previsible) sanción de la ley, así como su judicialización (también anunciada por las ong’s ambientalistas) traslada el conflicto al Poder Judicial, reconfigurando el sistema de pesos y contrapesos en materia ambiental.

Legalidad versus legitimidad: cuando los tiempos legislativos se desacoplan de los tiempos sociales y de los estándares de participación, lo que se erosiona no es solo el contenido de la norma, sino su legitimidad democrática.

La reforma de la Ley de Glaciares no puede leerse como un episodio aislado. Es un caso testigo que expone las tensiones estructurales del federalismo ambiental argentino y, al mismo tiempo, un indicador del tipo de gobernanza que se está consolidando.

[1] La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha sostenido que “la mejora o degradación del ambiente beneficia o perjudica a toda la sociedad, porque es un bien que pertenece a la esfera social y transindividual, y de allí deriva la particular energía con que los jueces deben actuar para hacer efectivos estos mandatos constitucionales”. Mendoza Beatriz c/ Estado Nacional sentencia del 20 de junio de 2006 JA 2006-III-294.

Imagen de tapa: Sebastián Rosso, Usina (de la serie Ciencia Ficción). Montajes digitales sobre ilustraciones científicas o de divulgación científica. Medidas variables. 2005